기후변화협약과 관련된 외국의 움직임은 점점 더 부산해지고 있으며, 특히 교토 의정서의 실행규칙이라고 할 수 있는 세부 rule이 최종 결정될 6차 당사국 총회가 가까워질수록 찻잔 속의 태풍에 불과했던 기후변화협약의 파괴력이 점점 증폭되고 있다.
현재로서는 대세를 반전시킬 유일한 변수로서 교토 의정서 자체의 발효가능성과 관련된 불확실성이 아직도 남아있지만 미국 역시 최근에 의정서 자체의 비준 무산을 통하여 미국의 신뢰성에 손상이 가는 일은 없을 것이라는 것을 여러 가지 다양한 경로를 통해 간접적으로 시사하고 있다.
의정서 자체의 발효를 기정사실로 본다면 과연 우리나라가 “언제” 그리고 “어느 정도의” 의미 있는 의무를 부여받을 지가 가장 중요한 관건이라고 할 수 있을 것이다.
현재로서는 이 부분에 관한 전망을 정확하게 가지기는 곤란하다.
왜냐하면 우리나라가 기후변화협약에서 차지하고 있는 개도국의 지위 유지에 관한 정확한 전망이 불가능할 뿐더러, 아직까지는 개도국이 기후변화협약의 의무부담에 참가하기 위한 다양한 옵션도 불확실성이 많이 존재하기 때문이다.
그럼에도 불구하고 기후변화협약이 우리나라 특히, 산업부문에 미칠 수 있는 파괴력이 가지고 있는 잠재성은 엄청날 수밖에 없다.
왜냐하면 우리나라의 온실가스의 발생의 80% 이상이 에너지 및 산업 부문에서 발생하기 때문이다.
우리나라의 산업은 아직도 상당 부분 중후장대형 산업의 형태를 특징을 가지고 있으며, 일본 산업과 마찬가지로 대표적인 에너지 다소비형 산업구조를 가지고 있다.
때문에 단기간에 온실가스를 절감하는 것이 용이하지 않을뿐더러 또한 에너지 사용을 줄여 온실가스를 절감해야 하는 경우 이것은 그대로 총량규제의 특징을 지니기 때문에 대응이 쉽지 않은 상태이다.
교토 메카니즘은 선진국들이 보다 비용효과적으로 온실가스를 절감하기 위해 여러 가지 환경협약 중 특별히 기후변화협약에서만 가동되는 매우 특별한 유연성 체계(flexibility mechanism)이다.
이론적으로는 한계비용 체증이 원칙으로 선진국 사이에서도 온실가스 절감정도에 따라 비용의 차이가 생길 수 밖에 없으며, 또한 개도국에 투자하는 경우 동일한 비용으로 보다 많은 온실가스 저감효과를 가질 수 있다는 사실에 기반하고 있다.
이에 따라 선진국 사이의 온실가스 절감협력사업인 JI(Joint Implementation), 선진국과 개도국 사이의 온실가스 절감협력사업으로 정의되어 있는 CDM (Clean Development Mechanism), 그리고 선진국의 의무할당량(Assig ned Amounts Units)의 초과절감에 따라 발생하는 배출권과 기타 사유로 발생할 Credit을 거래하기 위한 배출권거래제(Emission Trading)로 교토 메카니즘은 구성되어 있다.
현재로서는 교토 의정서가 현재 계획 중인 2002년까지 무사히 발효하게 될 것인지, 그리고 각종 거래비용에도 불구하고 이러한 메카니즘들이 효력을 발생시키게 될 것인지에 관련된 수많은 불확실성이 존재하기 때문에 장기간에 걸쳐 효과를 가질 의사결정을 정확하게 내리는 것은 거의 불가능한 상태라고 할 수 있을 것이다.
이러한 정황 사정에 의해 아직까지 우리나라 기업들은 온실가스 절감에 관련된 장기적 의사결정을 내리지 못하고 있는 상태이다.
현재 우리나라가 개도국의 지위를 가지고 참여할 수 있는 유일한 온실가스 사업은 CDM이 유일한데, COP6에서 관련된 rule-setting이 완비되기 전까지는 이 역시도 상당한 불확실성을 가지고 있는 것이 사실이다.
본고에서는 현재까지 알려진 CDM과 관련된 rule 중에서 우리나라와 연관성을 가지고 있는 참여자격과 CDM의 결과로 발생할 CER(Certified Emission Reduction)의 처리방안을 중심으로 제6차 기후변화협약 기후변화협약 당사국총회(COP6)를 불과 6개월 남겨놓고 있는 현 시점에서 현재까지의 논의 진행과정에 대해서 살펴보고 이에 대한 우리나라 기업의 대응 방안을 모색하는 것을 목적으로 하고 있다.
2. 참여자격을 둘러싼 논쟁들
교토 의정서에 의하면 CDM은 개도국의 지속가능한 개발(sustain able development)에 기여하고 선진국의 의무이행을 용이하게 하려는 목적을 가지고 있다.
기계적으로 이 문장을 해석하면 CDM 사업의 참여 자격을 가지고 있는 것은 투자국으로서의 자격을 가지고 있는 선진국과 유치국(Host country)로서의 자격을 가지고 있는 개도국에 속한 기업들이다.
그리고 이러한 CDM의 해석이 현재까지는 가장 주도적인 의견을 형성하고 있다.
그러나 우리나라는 개도국 사이의 소위 Bi-lateral CDM, 코스타리카를 중심으로 한 중남미 국가는 개도국 1개국이 자체적으로 투자하는 Uni-lateral CDM 사업을 인정해줄 것을 요구하고 있다.
이러한 일련의 주장들은 소위 환경적 추가성(Environmental additionality) 및 재정적 추가성(Fin ancial additionality), 그리고 CDM을 통해 발생하는 경쟁력의 변화 등과 밀접한 관계를 가지고 있다.
- 해외 투자에서 발생하는 문제
우리나라 기업과 관련해 가장 예민한 주제로 등장한 것은 아무래도 상대적 온실가스 절감 잠재량이 여타 개도국에 비하여 떨어지는 것으로 평가받는 투자 분야이다.
CDM에 있어서 선진국과 개도국의 입장이 가장 극명하게 드러나는 것은 추가성과 관련된 부분인데, 과연 상업적으로 작동이 불가능한 사업만을 CDM으로 인정할 것인가, 아니면 상업적으로 이윤을 확보할 수 있어도(commercially viable) 환경적 추가성 즉, 온실가스 저감효과를 입증할 수만 있다면 CDM으로 인정할 것인가가 바로 FDI(Foreign Direct Investment)와 CDM 사이의 구분에 관한 문제였다.
개도국들은 상업적으로 이윤이 발생할 수 있는 사업에 대해 CDM으로 인정할 수 없다는 선진국의 추가적 노력을 강조하였고, 이를 CDM과 관련된 원칙으로 설정하고 있었다.
만약 FDI와 CDM의 원천적 구분이 가능하다면 이 주제는 이 정도로 논의가 끝났을 테지만, 불행히도 해외직접투자와 CDM을 구분할 수 있는 형식적인 잣대는 존재하지 않는다.
왜냐하면 몇 번 FDI와의 구분의 기준으로 제시되었던 내부수익율은 국제적 사업의 일관된 기준으로 사용되기에는 기본적인 문제들을 많이 가지고 있다.
때문에 형식적인 방식으로 FDI의 특수한 형태에 불과한 CDM을 구분해낸다는 것은 불가능하다.
또한 방법론적인 측면에서도 최종소비자가 개입되는 사업들, 예를 들면 조명개체 사업인 Illumex의 경우처럼 최종 소비자까지 여러 단계에 걸쳐 디자인되어있는 CDM의 경우 이윤실현이 최종 판매뿐만이 아니라 제품 수입, 타당성 평가에 따른 용역사업, 유통, 서비스 등 여러 단계에서 복잡하게 발생하므로 이를 유치국가가 일관된 잣대로 평가하거나 혹은 금지시키는 것이 불가능하다.
따라서 CDM의 환경적 추가성도 base-line의 설정에 따른 여러 가지 복잡한 논란거리를 가지고 있지만, 재정적 추가성을 평가한다는 것은 더욱 곤란하다고 할 수밖에 없다.
이렇게 CDM을 FDI와 구분할 수 없다면 CDM으로 인하여 발생하는 무역 경쟁력 변화의 문제는 우리나라의 경우는 보다 심각한 문제를 발생시킬 수 있다.
예를 들어 대형 플랜트공사 수주의 경우 CDM으로 사업을 디자인할 수 있는 선진국 기업의 경우 CDM의 결과물로 발생할 CER만큼 원가를 절감할 수 있으므로 보다 좋은 경쟁력 조건을 갖출 수 있다.
물론 현실적으로 모든 FDI가 CDM으로 디자인될 것이라는 것은 지나친 논리적 비약일 수 있겠지만, 실제적인 실물투자를 담보하는 Green-field Investment의 경우는 대부분 CDM으로 디자인하게 될 것이라고 보는 것이 옳다.
이 경우 우리나라 기업이 CDM의 투자자 자격을 가질 수 있을지 없을지는 국제 경쟁에서 중요한 변수로 등장할 수 있다 (물론 paper company를 포함한 현지법인 설린, 현지 기업과의 합작관계 설정 등 국적의 문제를 우회할 수 있는 방법이 아주 없는 것은 아닐 것이다).
- 유치국가에서 발생하는 역차별의 문제
비슷한 맥락에서 유치국가에서 발생하는 경쟁 조건의 변화를 상정할 수 있을 것이다.
예를 들어 특정 개도국에서 일정 규모를 가지고 있는 정부발주 사업을 입찰하는 경우를 설정해보자.
이 경우 WTO 규칙상 국제입찰을 해야하는데 선진국 기업의 경우 CDM으로 사업을 디자인할 수 있지만 개도국 기업은 그렇게 할 수가 없기때문에 획득 CER만큼 원가에 차이가 발생하게 된다.
따라서 외국인에 대해 국내인이 차별을 받게되는 역차별의 문제가 발생하게 된다.
이 경우는 외국인에 대한 차별이 아니므로 WTO의 차별 금지 원칙(Non discrimination principle)의 보호를 받을 수 없다.
이러한 문제점을 해결할 수 있는 유일한 방안은 reporting, monito ring 등 일련의 CDM 절차 및 요건을 갖춘 모든 온실가스 저감사업을 CDM으로 인정해주는 방법인데, 이러한 참여 제한을 해제하는 데에는 두 가지 문제가 있다.
첫 번째는 EU가 주장하는 것과 같이 법률적 기반(Legal basis)이 부족하다는 점이다.
참여의 제한을 없애기 위해서는 교토의정서 자체를 매우 광의로 - 혹은 자의적으로 - 해석하거나 혹은 자구 수정이 필요한데, 의정서를 개정한다는 것은 협상일정이나 절차상 거의 불가능하다.
두 번째 문제는 CER이 초과 공급된다면 점에 있을 것이다.
CER 처리에 관한 문제와는 별도로 CER의 초과공급은 배출권시장 자체를 교란시키는 요인으로 작용할 수 있다.
어쨌든 이제 6개월 남은 COP6까지 참여에 관한 문제들은 어떤 식으로든 결론이 날 것이다.
현재로서는 조급한 결론을 내리기는 쉽지 않지만 개도국 간의 CDM이 인정된다면 우리나라 기업의 해외진출 전략에 있어서의 중요한 수정을 필요로 할 것이다.
왜냐하면 경쟁중인 선진국 기업들이 CDM을 경쟁성 개선의 중요한 수단으로 사용할 것이기 때문이다.
중남미의 주장대로 Uni-lateral CDM이 인정이 된다면 이 역시 중요한 사건일 수밖에 없는데 지금까지 우리나라는 에너지 절약과 관련된 공공투자 및 자발적 노력을 상당 부분 수행했으며 이러한 사업들이 CDM으로 디자인될 수 있다는 것을 의미하기 때문이다.
3. CER 처리에 관한 문제
CDM 참가자격과 함께 현재까지의 협상을 이끌어나가는 중요한 축 중의 하나가 발생한 CER의 처리와 관련된 문제이다.
교토의정서에 의하면 2000년부터 발생하는 CER은 2007년부터 시작되는 1차 의무공약기간부터 활용할 수 있다는 것이다.
물론 아직까지는 CDM으로 온실가스 절감사업을 인정해주거나 guide-line을 제시할 수 있는 Operational Entity를 비롯한 일련의 제도적 장치와 관련된 rule도 아직 만들어지지 못했다. 또 관련 기구 역시 아직 존재하지 않기 때문에 공식적인 CDM 사업은 시작되지 못한 것이 현실적 사정이다.
그럼에도 불구하고 600조로 평가되는 온실가스 배출권 시장이 가지고 있는 잠재력은 무시할 수 없으며, 현실적으로 배출권 거래와 관련된 제도는 특별한 이견이 없이 진행되고 있다.
그러므로 CER에 대한 불확실성은 배출권 시장이 가지고 있는 확실성에 의하여 상쇄된다고 보는 것이 옳을 것이다.
배출권거래와 관련되어 현재까지 진행된 가장 주요한 이슈로는 역시 어느 곳에 설치할 것인가와 관련된 문제인데, 미국이 보스턴에 설치하자는 의견을 제시한 상태에서 영국이 런던 선물시장에 설치할 것을 건의한 상태이다.
따라서 교토 메카니즘의 한 구성요소인 배출권거래시장의 실시는 거의 확정적인 상태인데, 주 시장이 작동하는 조건에서 CER은 일종의 파생상품 내지는 장외상품의 형태로 거래될 가능성이 높아졌다.